“十四五”經濟發展應創設兩大指標體系

市政協常委、經濟委員會主任  徐建民

　　■要緊緊圍繞強化“四大功能”、抓牢提升城市能級和核心競爭力這條主線，按照國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接新發展格局的發展思路，研究創設“四大功能”為一級指標的先導性功能性指標體系

　　“十四五”經濟發展要把握兩方面遵循：

　　其一，推動經濟高質量發展。要加快建設現代化經濟體系、協同發展的產業體系，全面提升上海在全球城市體系中的影響力和競爭力；要增強“全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領、開放樞紐門戶”四大功能；要努力在危機中育新機，于變局中開新局，必須在一個更加不穩定不確定的世界中謀求我國發展，逐步形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新的發展格局。

　　其二，“十四五”規劃編制。“十四五”規劃編制要聚焦本源性問題、關鍵性變量、戰略性任務，緊緊圍繞強化“四大功能”，提升城市能級和核心競爭力作出長遠規劃。努力成為新發展格局中的中心節點、戰略鏈接。

　　為此，“十四五”經濟發展指標體系，應充分考慮共性與個性結合，既要有傳統的規定動作、規定指標體系（“十三五”為25個），也要有符合時代特征、上海特點的創新的自選動作與自選指標體系。

　　建議，“十四五”經濟發展應創設兩大指標體系：一是經濟社會發展預期性、約束性指標體系；二是提升城市能級和核心競爭力導向性、功能性指標體系。

　　關于經濟發展指標。從國情和市情分析，“上海遠沒有到中低速發展階段”，這是由上海的地位、國家戰略、中央要求所決定的。

　　確保GDP增長，要重點關注三類反推GDP增長的支撐指標：

　　一是充分就業：突出新增城鎮就業、登記失業率與調查失業率，科學設定城鎮居民人均可支配收入增長指標、企業采購經理人指標（PMI）。

　　二是工業經濟，制造業是穩的根本、進的基礎，突出以下指標：工業增加值（歷史數據表明，其走勢與GDP幾乎一致）、制造業的比重、戰略性新興產業比重、全員勞動生產率、全社會研發經費投入強度。

　　三是現代服務業，突出服務業增加值：金融服務業、生產性服務業、教育、醫療等服務對外開放、每萬人發明專利擁有量+GDP知識產權使用費收入。

　　關于創設先導性功能性指標體系。要抓好“十四五”規劃編制綱要，緊緊圍繞強化“四大功能”、抓牢提升城市能級和核心競爭力這條主線，按照國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接新發展格局的發展思路，研究創設“四大功能”為一級指標的先導性功能性指標體系。“全球資源配置功能”如中外金融機構聚集度、資源配置和財富管理。“科技創新策源功能”如科學發現、技術發明、研發投入，城市總算力、企業平均算力。“高端產業引領功能”如戰興產業占GDP和全市工業總產值比重，自主創新、品牌集聚和產業生態。“開放樞紐門戶功能”如大宗產品交易、全球產品創新、數字貿易、貿易聚集度、國際國內市場聯動。

建設國際大都市，必須補上鄉村這塊短板

市政協常委、農業和農村委員會主任  邵林初

　　■當前，上海城鄉之間仍然有著不小的差距，是建設現代化國際大都市不可忽略的問題，是實現目標愿景必須加快彌補的短板

　　■“十四五”期間要強化“四大關鍵力”，堅持推進農業農村高質量發展的戰略導向，突出以人民為中心的發展理念，謀劃好鄉村振興，咬定目標，久久為功，把美好藍圖變為生動現實

　　“上海2035”城市總體規劃明確，要把上海建設成為卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。當前，上海城鄉之間仍然有著不小的差距，鄉村普遍存在產業支撐不強、發展活力不足、布局風貌凌亂、基礎設施薄弱、文化內涵缺失、農民增收緩慢等現象，是建設現代化國際大都市不可忽略的問題，是實現目標愿景必須加快彌補的短板。

　　為此，“十四五”期間要強化“四大關鍵力”，堅持推進農業農村高質量發展的戰略導向，突出以人民為中心的發展理念，謀劃好鄉村振興，咬定目標，久久為功，把美好藍圖變為生動現實。

　　其一，強化規劃引領力。規劃是振興之“綱”，必須高水平編制好“十四五”鄉村振興規劃。

　　一要明確功能定位，彰顯地域特色，把鄉村作為提升城市能級和核心競爭力的戰略空間，建設成為上海國際大都市的生態功能承載區、精品農業示范區、綠色休閑度假區、江南水鄉展示區；把郊區新城建設作為重大發展機遇，更好發揮其引領和推動作用。

　　二要統籌城鄉發展，破解二元結構，以加強城鄉規劃一體化為前提，以實施“三園”工程、推進示范村建設為突破口，以補齊農田水利等公共基礎設施短板、推進智慧農業“新基建”為著力點，釋放鄉村發展潛力。

　　三要堅持多規合一，助推可持續發展，重點解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題，綜合策劃一批重大工程、重點項目，為鄉村振興注入源源動力。

　　其二，強化要素集聚力。要素是振興之“基”，應大膽推動優質資源要素向鄉村自由流動，充分釋放“地錢人”三要素活力。

　　一要盤活“三塊地”，為鄉村建設預留充足的發展空間，有序推進農村集體建設用地入市，加大宅基地依法自愿有償退出的力度，適度放活宅基地和農民房屋使用權，適當延長農用地流轉期限。

　　二要籌足“一桶金”，持續加大公共財政對郊區農村的投入，并向純農地區傾斜，推動國企支持示范村建設和開發利用，打好土地、金融、稅收等方面的政策“組合拳”，吸引更多社會資本參與鄉村振興。

　　三要養好“千里馬”，加強農村基層干部隊伍梯隊建設和人才儲備，穩定基層一線主要干部隊伍，加大城鄉區級層面領導干部交流力度，引進培養更多新型職業農民、職業經理人、實用技術專家、電商骨干等人才群體。

　　其三，強化產業競爭力。產業是振興之“要”，只有依托“原生態”，開發“新業態”，才能促進產業升級，帶動農民增收。

　　一要提升產業能級,釋放科技力量，打響有地域特色的農產品品牌，打造有國際先進水平的農業科技示范園，打通有“雙循環”效應的名特優農產品銷售平臺，打磨有更高經濟效益的深加工農產品，突出高科技、高品質、高附加值。

　　二要延伸產業鏈條，培育特色產業集群，制定“農業+”發展實施方案，創新產業融合模式，用好背靠超大城市的優勢，加快推動農業與休閑旅游、健康養生、電子商務、教育文化等產業深度融合。

　　三要大膽先行先試，探索區域農業產業融合發展新路，與長三角兄弟省市在生產功能和空間布局上開展戰略性合作，集聚農業科技人才，共同打造長三角農業科技孵化器，彌補“大城市、小郊區”空間潛力的不足。

　　其四，強化文化軟實力。文化是振興之“魂”，鄉村建設既要塑形，也要鑄魂。

　　一要加強江南文化遺產保護，在有著“水墨丹青”自然生態、“小橋流水”人文特色的鄉村土地上，對遺落著尚未修繕的古鎮、古村、古運河系，以及逐漸消失的地方方言、吟唱等物質、非物質文化遺產，要引起高度重視，切實保護和傳承好江南水鄉的自然肌理與歷史文脈。

　　二要打造鄉村文旅融合新標桿，突出特色化、差異化、多樣化，防止“千村一面”，構建富有農耕特色的文創產業生態，挖掘和培育個性鮮明的IP，用文化提升鄉村旅游品位。

　　三要彰顯新時代鄉村文化的新魅力，在塑造鄉村美學、豐富文化生活、重塑社會價值等方面下功夫，吸引更多都市人到鄉村消費置業、投資創業，使鄉村更好滿足人民對品質生活的向往和期待。

拓展土地資源有效供給，強化土地資源高效利用

市政協常委、人口資源環境建設委員會主任  陸月星

　　■上海目前正處在邁向高質量發展的關鍵階段，土地利用方式必須從簡單依靠增量擴張向盤活存量和提升利用績效方向轉型，著力解決“卡脖子”問題

　　■要以供給側結構性改革為主線，拓展土地資源有效供給，強化土地資源高效利用，推進土地利用制度創新，努力以高質量的土地利用促進高質量的經濟社會發展

　　土地資源是城市發展的基礎保障與戰略支撐，上海“四大功能”打造、“五個中心”建設都離不開土地的有效供給和高效利用。自2019年6月始，由市政協主席董云虎親自領銜，市政協人口資源環境建設委員會和上海市城市規劃設計研究院聯合組建課題組，對上海城市發展中的土地開發利用問題進行了深入調研和系統分析，先后訪談多位專家，走訪相關政府部門和地區（園區）10多次，召開專題座談會26次，累計400余人次參與，在此基礎上形成調研報告。

　　報告分析了新時代上海土地利用面臨的新挑戰新要求，回顧了上海近百年的土地開發利用歷程，得出三條重要啟示：一是土地利用應謀定而后動，體現前瞻性；二是土地利用應與時俱進，體現動態性；三是土地利用應統籌兼顧，體現均衡性。報告認為，上海目前正處在邁向高質量發展的關鍵階段，土地利用方式必須從簡單依靠增量擴張向盤活存量和提升利用績效方向轉型，著力解決“卡脖子”問題。從調研情況看，當前上海土地利用的關鍵問題有兩個：

　　一是產業用地有效供給不足。主要表現在：一是規劃空間資源較為充足，但產業選址與規劃空間適配性不夠；二是流量空間來源于減量化，但實施難度日益增大；三是存量用地轉型資源多，但退出和盤活機制亟待完善；四是規劃管理政策不斷完善，但實施力度和管控彈性都有待加強。

　　二是建設用地高效利用不夠。與諸多國際大都市相比，上海建設用地單位產出明顯偏低，特別是產業用地績效過低是上海城市發展中的一個“痛點”。主要表現在：一是現狀產業用地規模大，土地利用質量效益低；二是現狀農村居民點用地效益低、功能弱、退出難、利用難；三是軌道交通與城市空間耦合度較差，交通設施用地復合利用不夠。

　　針對上海土地利用中存在的突出問題，報告提出，要以供給側結構性改革為主線，拓展土地資源有效供給，強化土地資源高效利用，推進土地利用制度創新，努力以高質量的土地利用促進高質量的經濟社會發展。具體建議：

　　一是拓展土地資源有效供給。要以“遠近結合、統籌兼顧、守住底線、動態平衡”為原則，聚焦“六個一塊”，有序拓展土地資源供給，在保障近期功能項目落地的同時，為城市后續發展留有充足的空間。一是“活一塊”——千方百計激活批而未用土地資源。批而未用土地，包括批而未征、征而未供和供而未用3種類型。要對這些地塊逐一排摸，分析原因，研究對策，千方百計激活、用好這些地塊。二是“整一塊”——實施“以用定減、以減定增”，因地制宜整治、釋放現狀低效用地。三是“收一塊”——有序推進開發邊界內的土地收儲工作，實現“土地等項目”。要進一步加大收儲力度，以備好項目落地。四是“放一塊”——完善戰略留白區過渡期管理政策，為好項目落地和老項目升級改造創設綠色通道。戰略預留區是為不可預期的重大項目和重大事件預留發展空間，建議適度放開，并完善事中事后監管。五是“造一塊”——科學利用河口灘涂資源，合理創造城市未來發展空間。六是“飛一塊”——創新“飛地經濟”模式，引領上海都市圈協同發展。要充分利用上海在蘇浙皖的“飛地”，著眼產業鏈和產業聯盟構建，繼續探索與當地合作開發的模式。

　　二是強化土地資源高效利用。要緊緊圍繞上海產業發展的新目標和新要求，著眼于優化產業結構，提升產業能級，構建產業集群和產業生態，促進產城融合和城鄉融合發展，不斷改革土地管理制度，創新土地利用方式。重點推進“六個創新”：一是創新規劃管理方式，探索彈性管控機制。要適度加大重點地區開發容量，加快完善“綜合用地”政策，進一步明確“綜合用地”布局原則，完善“綜合用地”實施機制。圍繞培育優質產業項目，注重精準施策，根據項目需求核定地塊規劃條件，對需要進行規劃調整優質產業項目進一步簡化、加快調整程序。二是創新產業準入機制，實行差別化土地供應。要注重從源頭篩選優質項目，增加“達產承諾”的含金量。土地供應要向好項目和優質企業傾斜，聚焦總部機構、龍頭企業、旗艦項目、功能平臺、隱形冠軍等，實行差別化供應和全過程服務。三是創新產業存量更新機制，拓寬土地盤活途徑。既要更大賦權，激發市場主體積極性，為企業轉型提供多種選項，鼓勵企業自主更新；又要更嚴監管，加強事中事后監管，避免工業用地房地產化。四是創新宅基地利用途徑，提高閑置宅基地使用效率。要進一步完善農民集中居住政策，創新途徑方法，解決“資格、資金、資源”三大瓶頸問題。探索閑置宅基地及房屋資源盤活利用路徑，促進土地資源要素流動，助推鄉村振興、農村一二三產融合和城鄉融合發展。五是創新交通設施用地復合利用實施機制，加大軌道交通站點綜合開發力度。學習借鑒東京、香港、深圳、北京等城市軌道交通設施用地復合利用和站點綜合開發的經驗與模式，探索上海特點的TOD模式。建議在上海東站、臨港新片區和長三角一體化示范區加大探索創新的力度。六是創新土地利用績效考核辦法，形成激勵與約束相結合的機制。堅持以“四個論英雄”為導向，探索將土地利用績效作為重要指標納入政府績效考核體系，實施相應的激勵與約束措施，促進土地資源的高效配置。

（稿件來源：聯合時報 攝影：金松）